Especial Terremoto de Valdivia 1960 | Construyendo resiliencia: ¿necesitamos que la planificación y las políticas le hagan el peso al conocimiento?

Aunque existen muchas investigaciones que indican cómo podemos ser más resilientes a los desastres, es difícil integrar este conocimiento en la planificación territorial en forma oportuna. Esto se explica porque la planificación urbana en Chile es relativamente reciente y porque las regulaciones se aprueban demasiado lento para la rapidez con la que las inmobiliarias y las ciudades ocupan terrenos que facilitan la resiliencia, como los humedales.

Por Paula Villagra*
Imagen de portada: humedal en el Santuario de la Naturaleza de Hualpén, ubicado junto a la zona industrial de la comuna. Créditos: Waterlat-Gobacit Network

El concepto de gobernanza adaptativa fomenta la integración del conocimiento científico y local en la planificación y la política mediante estructuras abiertas de toma de decisiones. Estructuras que, por un lado, están preparadas y dispuestas a empoderar a la comunidad en caso de un desastre y, por otro, pueden ser lo suficientemente flexibles para permitir que la comunidad tome decisiones, y guíe su adaptación y reconstrucción tras el desastre. La gobernanza adaptativa es enormemente necesaria para lograr la resiliencia, sobre todo cuando los recursos humanos y monetarios son desiguales, como es el caso de Chile.

Aunque nuestro país tiene una larga historia marcada por desastres causados por amenazas naturales (como los tsunamis) y de origen antrópico (ej. incendios), carece de una propuesta integral para la gobernanza adaptativa al desastre, lo que impide que alcancemos estados de resiliencia efectivos. Esto se puede explicar por dos razones.

Hoy, a 60 años del mega terremoto y tsunami que azotaron el sur de Chile, podemos ver pocos, pero importantes avances hacia la gobernanza adaptativa en Chile

En primer lugar: la planificación urbana en Chile es de origen relativamente reciente. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) se creó en 1965, pero recién en el año 2006 comenzó a elaborar programas que contemplan el desarrollo de barrios urbanos que permitan mejorar la calidad de vida de las personas a través de un proceso participativo que involucra al municipio y la comunidad: esto fortalece el tejido social y la integración del conocimiento local para mejorar la respuesta al desastre. Antes de 2006, los municipios eran responsables del desarrollo urbano, responsabilidad que ejercieron a través de un enfoque de zonificación. Es decir, solo determinaban el uso de un espacio (si debía ser área verde, zona industrial, educacional, etc.) sin establecer interrelaciones claras entre los diferentes usos de suelo, que es el propósito general de la planificación.

Establecer esta interrelación es vital para la adaptación al desastre, especialmente entre áreas centrales y periféricas, y en Chile aun más entre áreas urbanas, rurales y naturales. La capacidad de adaptación de la comunidad luego de un desastre no está restringida a límites abstractos como lo es el límite urbano o regional. Recursos adaptativos como el agua, alimento, refugio, seguridad e información, entre muchos otros, abundan en el territorio chileno, son conocidos por las comunidades locales, han sido registrados en investigaciones y debieran poder estar a la mano de una comunidad en caso de desastre, sin ser restringidos por la falta de flexibilidad de los instrumentos de planificación para vincularlos a toda la población durante una emergencia.

En segundo lugar: aunque existen muchas investigaciones que indican cómo podemos ser más resilientes a los desastres, es difícil integrar este conocimiento en la planificación territorial en forma oportuna: esto se debe a la lentitud en la aprobación de leyes y modificaciones de los instrumentos. Por ejemplo, los municipios son los organismos calificados para desarrollar planes de emergencia los cuales podrían ser fácilmente elaborados en pro de la resiliencia si se consideran todos los recursos adaptativos que facilitan a la comunidad sobrellevar la emergencia (los cuales están siendo ampliamente registrados en la investigación a nivel nacional). Sin embargo, en Chile toma entre 15 a 20 años actualizar un Plan Regulador y, durante este tiempo, muchos de los recursos que facilitan la adaptación —como humedales y terrenos de baja densidad en las periferias— pueden desaparecer: esto debido principalmente a la rapidez con la que la industria inmobiliaria se apropia del territorio con fines económicos.

En Chile toma entre 15 a 20 años actualizar un Plan Regulador y, durante este tiempo, muchos de los recursos que facilitan la adaptación —como humedales y terrenos de baja densidad en las periferias— pueden desaparecer.

Hoy, a 60 años del mega terremoto y tsunami que azotaron el sur de Chile, podemos ver pocos, pero importantes avances hacia la gobernanza adaptativa en Chile. Esto, independientemente de las dificultades políticas y de planificación que hayan existido para lograrlo con anterioridad. Hasta hace poco, varios lugares útiles para la adaptación, como los mismos humedales antes mencionados, solo podían designarse como áreas verdes si se buscaba resguardarlos de alguna manera. La Ordenanza General de Urbanismo y Construcción no incluía una definición y/o categoría de uso del suelo para humedales, o para lugares que favorecieran la resiliencia.

Sin embargo, a 60 años del desastre de Valdivia, no podemos seguir olvidando el rol que cumplieron los humedales en la adaptación de la comunidad. Diversos estudios en la zona han demostrado cómo estos humedales ayudaron a contener las inundaciones tras el Riñihuazo y, a la vez, fueron fuentes de agua para la comunidad. A esto se suman varias investigaciones recientes que identifican los variados servicios ecosistémicos que brindan los humedales a la comunidad previo, durante y posterior desastre. De hecho, estos estudios han sido insumos clave para la recientemente aprobada ley de humedales urbanos de Chile.

Mediante esta ley no solo se está asegurando la protección de un humedal: también se están resguardando recursos claves para la adaptación postdesastre, guiando a la planificación y a las políticas en la construcción de resiliencia.

Sobre la autora

Paula Villagra (PhD) Instituto de Ciencias Ambientales y Evolutivas, Facultad de Ciencias, Laboratorio de Paisaje y Resiliencia Urbana PRULAB, y miembro del Center for Fire and Socio-ecosystem Resilience FireSES, Universidad Austral de Chile.